Approvazione Statuto dell’Unione di Comuni “Asta del Serio”

In data 16 aprile 2014 il Consiglio Comunale di Ardesio ha approvato (con i soli voti del gruppo di maggioranza) lo Statuto e l’Atto Costitutivo dell’Unione di Comuni Lombarda “Asta del Serio”, ai sensi dell’articolo 32 del Decreto Legislativo n.267/2000 e della Legge Regionale 19/2008. Con il passaggio formale, quindi, si pone fine alla lunga fase di valutazione e di confronto con le amministrazioni limitrofe posta in atto negli ultimi due anni dall’attuale gruppo amministrativo. Ripercorriamo i passaggi più significativi del lavoro sin qui svolto:

• 31/01/2012: Convenzioni o Unione dei Comuni?, la scelta tra i due differenti strumenti;
• 10/03/2012: L’Asta del Serio e l’incontro con Anci/Ancitel, il dl78/2010 e la 148/2011 presentati ad Ardesio da Anci e Ancitel;
• 02/10/2012: La Gestione Associata, spiegazione tecnica dei contenuti della gestione associata.
• 10/12/2012: I lavori per l’Unione dell’Asta del Serio, il lavoro della gestione associata riportato dalla stampa;
• 12/01/2013: L’incontro di lunedì 14 febbraio 2013: i Sindaci e l’Unione dell’Asta del Serio, il punto della situazione;
• 15/01/2013: Incontro del 14/01/2013 per l’Unione, il protocollo di intesa per il lavoro di Ancitel e atto di indirizzo a 8 Comuni;
• 05/02/2013: Incontro del 05/02/2013 per l’Unione, un’assemblea generale tra sindaci, dipendenti comunali, segretari, r.s.u e sindacati dell’ambito dell’Asta del Serio;
• 22/03/2013: Voucher Digitale e progetti informatici condivisi, i bandi a cui si accede in forma associata;
• 11/04/2013: Piario, Clusone e l’Unione dell’Asta del Serio, Piario sceglie l’Unione dei Comuni dell’Asta;
• 30/05/2013: Gestioni associate e fusioni di Comuni: se ne parla su “Strategie Amministrative” di maggio, la normativa di legge;
• 31/07/2013: Incontro del 29 luglio 2013 per l’Unione: la presentazione dello studio di Ancitel, la nascita delle due Unioni;
• 06/09/2013: Le due Unioni dell’Asta del Serio, le valutazioni di Ardesio, Villa d’Ogna e Oltressenda verso Piario;
• 27/09/2013: Il consiglio del 25: equilibri di bilancio e l’atto di indirizzo a 4 Comuni, la nascita dell’atto di indirizzo a 4 Comuni;
• 28/11/2013: Unione dei Comuni: proroghe e sviluppi, l’obbligo di gestione associata slitta a fine giugno 2014;
• 01/01/2014: Il punto della situazione sull’Unione, si annuncia l’attesa dell’entrata in vigore del Decreto Delrio;
• 22/02/2014: Materiale aggiornato sulle Unioni e sulle Fusioni, una carrellata di materiale aggiornato secondo le ultime disposizioni di legge relativamente al mondo delle gestioni associate obbligatorie, delle convenzioni, delle unioni e delle fusioni;
• 10/04/2014: Convocazione Consiglio Comunale del 16 aprile 2014,il consiglio che approva lo Statuto dell’Unione.

Indichiamo, inoltre, alcune considerazioni generali già evidenziate negli scorsi mesi su queste pagine, allo scopo di facilitare la comprensione dei meccanismi e delle normative che regolano e motivano la scelta della costituzione dell’Unione come strumento per affrontare le sfide future a cui verranno chiamati a rispondere i Comuni.

L’esistenza di una forte quantità di piccoli comuni è uno dei tratti caratterizzanti della pubblica amministrazione lombarda e, in generale, italiana. Le minori dimensioni delle amministrazioni attenuano, ma non eliminano, l’intrinseca complessità del governo e della gestione dei processi di natura politica e organizzativa che sono paragonabili a quelli rinvenibili in istituzioni comunali di più ampie dimensioni. In particolare sono simili in tutte le amministrazioni alcune situazioni critiche difficili da fronteggiare quali:

• la molteplicità ed eterogeneità delle funzioni da esercitare. Accanto a quelle tradizionalmente assegnate, se ne sono aggiunte altre a causa del processo di decentramento amministrativo già realizzato e che si sta ulteriormente articolando attraverso la legislazione nazionale e regionale;
• il mutamento delle attese da parte della società locale nei riguardi del miglioramento della qualità dei risultati, dell’efficienza ed economicità della pubblica amministrazione locale, che si vorrebbe di ampia portata e in tempi particolarmente accelerati;
• il consolidamento di una tendenza a considerare i comuni come nodo strategico di una rete di istituzioni pubbliche e private per esercitare funzioni di erogazione di servizi pubblici, di regolazione, di autorizzazione e controllo.

I piccoli comuni sono esposti più di altri alla complessità generata da tali situazioni critiche a causa:

• della difficoltà di garantire adeguati livelli di innovazione e miglioramento attraverso l’azione su fattori quali il personale, le tecnologie e l’organizzazione;
• dell’insufficiente forza contrattuale nel negoziare con soggetti terzi condizioni di collaborazione vantaggiose.

La gestione associata: una risposta ai problemi di governo e gestione dei piccoli comuni

La gestione associata rappresenta un’importante opportunità per fronteggiare alcune delle criticità tipicamente espresse dai piccoli comuni allo scopo di migliorare sensibilmente:

• l’offerta di servizi a una comunità locale;
• le iniziative di animazione e promozione economica, sociale e ambientale in ambito locale e delle espressioni delle culture delle popolazioni coinvolte.

La possibilità di disporre di una più ampia gamma e quantità di risorse economico finanziarie, strumentali e tecniche consente di sviluppare azioni coordinate che potenzialmente, rispetto a una gestione singola, sono in grado di:

• aumentare la forza contrattuale nelle negoziazioni con altre istituzioni e fornitori;
• determinare investimenti altrimenti non concepibili dai singoli comuni;
• realizzare innovazioni di processo in grado di rendere più efficace ed efficiente lo svolgimento delle attività e consentire l’erogazione di nuovi servizi attraverso una:
• riduzione della duplicazione di tutte quelle attività della medesima specie che, nel caso di gestioni singole, sono affidate a diverse strutture organizzative;
• più razionale divisione del lavoro, in quanto l’aumento dei volumi delle attività da svolgere, congiuntamente a un aumento della quantità di personale gestibile, consente di assegnare a tale personale compiti maggiormente omogenei. Si riduce, così, l’arricchimento delle mansioni che si verifica tipicamente nei comuni di piccola dimensione, con conseguente diminuzione dei tempi di svolgimento delle attività e di apprendimento per la risoluzione dei problemi;
• un’incisiva azione su fattori quali il personale, le tecnologie e l’organizzazione.

Si sottolinea che la trasformazione delle potenzialità dell’azione coordinata, nel contesto di una gestione associata, in effettivi benefici dipende strettamente dalla capacità degli enti coinvolti di sviluppare la maturità della relazione associativa in modo da rafforzare:

• la fiducia fra i partner;
• un sapere contestuale condiviso;
• la consonanza nei principi di sviluppo dei territori.

In questo senso, la nascita e l’evoluzione della collaborazione deve essere attentamente governata per graduare gli interventi in modo da garantire sia un adeguato riguardo alle eccellenze sia un’attenzione agli sforzi di ottenere risultati a partire da un percorso caratterizzato da un difficile approccio al cambiamento. Le eccellenze e gli incrementi significativi nelle situazioni non ancora mature devono costituire l’asse privilegiato di orientamento dell’azione, non dimenticando la necessità di una gestione propositiva degli atteggiamenti di rifiuto della collaborazione.

Un nuovo interesse per le gestioni associate

Le gestioni associate, in questo periodo, sono oggetto, da parte di amministratori comunali e responsabili della gestione, di un rinnovato interesse. In primo luogo, nell’ambito delle amministrazioni comunali di piccola dimensione, si è giunti, rispetto anche a un recente passato, a un’attenta considerazione delle gestioni associate volontarie quale risposta possibile a situazioni critiche connesse alla difficoltà di sostenere economicamente un’equilibrata declinazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza. La collaborazione intercomunale viene certamente considerata come un’opportunità che può assumere un ruolo di vitale importanza per garantire il mantenimento e la rimodulazione dei servizi erogati a livello locale e legittimare la rappresentanza politica, ma anche fonte di problematicità e costi, soprattutto necessari per l’avvio del cambiamento.
In secondo luogo, le modificazioni normative che introducono, per i piccoli comuni, il concetto di obbligatorietà delle gestioni associate per tutte le funzioni o per quelle fondamentali inducono la necessità di garantire una risposta istituzionale nel breve/medio periodo. Dopo anni di sostanziale inerzia e disorganicità nella definizione di normative nazionali e regionali, la nuova disciplina relativa alle gestioni associate (DL 78/2010 e successive modificazioni) il suo tratto distintivo, ha determinato una necessaria attenzione all’applicazione di norme che sono vissute con atteggiamenti ambivalenti e contraddittori anche nell’ambito della medesima situazione. Ne ricordiamo alcuni:

• un obbligo da ottemperare con limitati ripensamenti delle consuete modalità d’intervento sull’organizzazione e sui sistemi di gestione, in modo anche da ridurre i rischi di esposizione a conseguenze negative in seguito ad azioni da parte degli organismi di controllo;
• un’occasione che consente di attuare reali disegni di cambiamento altrimenti problematici nei contesti locali dove le fonti d’influenza sulle decisioni sono significativamente distribuite;
• un evento verso il quale attuare azioni di forte protesta, fino ad arrivare a forme di disobbedienza manifesta.

L’impatto della normativa ha innescato anche nelle amministrazioni regionali un’attenzione particolare al tema delle gestioni associate per quanto riguarda la necessità di intervenire sulla legislazione per configurare un coerente sistema normativo sulle gestioni associate coerente con le prerogative della legislazione nazionale e attento alle specificità locali.

La crescita della conoscenza come condizione di successo del processo di sviluppo delle gestioni associate

Le esperienze di successo di avvio di gestioni associate hanno dimostrato che il passaggio da una fase di generico interesse nei riguardi di soluzioni collaborative a una di concreta attivazione di processi di cambiamento istituzionale e organizzativo sono accompagnate da una forte e coordinata azione di sponsor locali politici e con responsabilità organizzative. La costituzione del gruppo di sponsor è fortemente influenzata dalla disponibilità di un insieme strutturato di conoscenze che:

• rendano concreto e ben argomentato il proposito di attivare forme di collaborazione;
• consentano di evitare drammatici fallimenti a causa di problemi, relativi, per esempio, alla natura delle funzioni da esercitare in modo associato o all’organizzazione degli uffici, che si possono determinare dopo la formalizzazione della scelta di cambiamento istituzionale e che potrebbero essere anticipati e risolti in modo coordinato e preventivo.

Tale insieme di conoscenze risulta essenziale anche per allargare l’area di consenso e il coinvolgimento di quei soggetti politici e con responsabilità organizzative che non hanno partecipato all’inizio del percorso di cambiamento, ma condizionano fortemente il suo successo. Si tratta, prima di avviare concretamente gestioni associate, di valutare attentamente:

• gli impatti delle soluzioni prescelte in termini di conseguenze sul quadro politico istituzionale locale, sulla qualità dei servizi, sui processi organizzativi;
• le condizioni, in termini di professionalità, risorse economico finanziarie e tecnologiche, e delle fasi operative e dei relativi tempi necessari alla costituzione e alla messa a regime delle scelte istituzionali e gestionali individuate.

La possibilità per i soggetti locali di partecipare attivamente allo sviluppo delle gestioni associate si scontra con la difficoltà di:

• acquisire con tempestività e completezza informazioni, metodologie ed esperienze di successo;
• elaborare, in stretta relazione con la propria esperienza e in un ambito di relazione intercomunale, soluzioni coerenti con la realizzazione di strategie di collaborazione.

Tali difficoltà non incidono semplicemente sulle dinamiche di crescita della conoscenza necessaria per progettare e realizzare efficaci reti locali, ma influenzano anche la motivazione nell’accettare le sfide del cambiamento. Il superamento delle difficoltà citate è facilitato dalla costruzione di adeguati e stabili circuiti di comunicazione, formalmente e informalmente regolati, nei quali si realizzano alti tassi d’interazione fra tutti i soggetti, in particolare responsabili della gestione e amministratori.

Temi da approfondire

I principali temi sui quali gli amministratori si devono concentrare e che rappresentano i principali riferimenti per la crescita della conoscenza sono:

• modelli istituzionali: si tratta di considerare i rischi e le opportunità connesse alla realizzazione di convenzioni o Unioni di comuni, quali forme segnalate dalla normativa come riferimenti per la costituzione di gestioni associate;
• modelli organizzativi: riguardano la definizione dei centri di responsabilità e della complementare configurazione dei processi necessari all’efficace erogazione di servizi rivolti alla comunità locale e alla gestione delle risorse interne, ci riferamo, in particolare, a quelle informative, finanzarie, patrimoniali e connesse al personale. Le scelte di organizzazione devono considerare gli aspetti operativi e di programmazione e controllo associati ai citati processi;
• strategie di regolazione dei rapporti fra amministrazioni comunali: riguardano, in riferimento al personale, alle risorse finanziarie, patrimoniali e informative, le modalità di reperimento di tale risorse, mediante la fiscalità locale, le tariffe e altre forme di finanziamento, di loro efficace ed equa allocazione in ragione delle contribuzioni dei singoli enti;
• strategie di sviluppo delle conoscenze tecnologiche e della cultura della collaborazione: si tratta di considerare le più opportune azioni per garantire una fluida, continua e ampia produzione di condivisi modi di operare nell’ambito dell’associazione;
• strategie di sviluppo del miglioramento e dell’innovazione: devono essere considerati modelli di cambiamento con ampio ricorso a esperienze d’innovazione e miglioramento di successo.

A che punto è il processo di avvio delle gestioni associate in Lombardia? E le fusioni di Comuni? Quali sono i loto punti forti e quelli deboli? A queste domande risponde il dossier pubblicato da Strategie Amministrative di maggio da oggi online. Oltre al focus sulle gestioni associate la rivista affronta le novità in casa ANCI con la designazione di Alessandro Cattaneo quale Presidente facente funzioni e gli esiti del convegno sul nuovo welfare tenutosi a Legnano. Molte inoltre le notizie che provengono dai territori e continua il concorso dedicato ai Comuni sul tema della smart cities. Buona lettura.

Riportiamo l’editoriale di Ivana Cavazzini, Presidente Dipartimento Piccoli Comuni – Unioni di Comuni e Forme Associative di Anci Lombardia, già ospite di Ardesio negli scorsi mesi:

È in gioco il futuro del 70% dei Comuni lombardi e, potremmo dire, dell’intero sistema lombardo. In Lombardia sono infatti 1086 su 1544 i piccoli Comuni, attorno ai quali negli ultimi anni si è aperto un acceso dibattito, che li ha spesso ingiustamente dipinti come fonti di spreco e di inefficienze ed ha avanzato riflessioni sul loro futuro e sull’opportunità della loro sopravvivenza al fine di risanare l’intero Paese. Da sempre Anci considera i Piccoli Comuni elementi essenziali e irrinunciabili dell’impalcatura istituzionale del Paese: essi assicurano il presidio territoriale e la coesione sociale delle nostre piccole comunità, garantiscono i servizi ai cittadini e sono i custodi di un patrimonio artistico culturale e di tradizioni che non possiamo permetterci di perdere. La grave crisi economica degli ultimi anni ha però reso evidenti i limiti strutturali e le fragilità di questi piccoli enti; la necessità dell’adeguatezza nello svolgimento delle funzioni fondamentali diventa quindi l’elemento cardine di una riforma che punti all’efficienza, all’efficacia e al contenimento della spesa. L’associazionismo, volontario prima e obbligatorio oggi, nelle sue forme più diverse (unioni, convenzioni e/o fusioni) è lo strumento individuato dal legislatore che nell’ottica di un riordino istituzionale (vedi provvedimenti sulle province), ha riconfermato il ruolo fondamentale dei piccoli comuni riformandone il sistema gestionale nel tentativo di superarne le criticità. Il tema delle gestioni associate è quindi il tema principale attorno a cui si legano tutte le altre questioni. La sua valenza strategica determina la grande responsabilità che gli amministratori e l’apparato della pubblica amministrazione locale si assumono nel cercare di farne la vera occasione di cambiamento non solo gestionale ma anche e soprattutto culturale senza la quale sarà molto difficile per i nostri piccoli enti locali riuscire a sopravvivere. Il percorso associativo è oggi a metà del guado ed è necessaria una svolta. Nel corso di quest’anno si dovrà infatti lavorare sui gangli vitali dei Comuni, perché si dovranno gestire in forma associata 9 delle 10 funzioni fondamentali. Farà la differenza la visione politico–strategica dei Sindaci nella scelta dello strumento associativo, nella capacità di costruire modelli di governance adatti ad una strategia non più solo comunale, ma territoriale e nell’essere protagonisti dell’innovazione locale. In questa partita un ruolo fondamentale sarà giocato dalla Regione, che deve indicare gli ambiti entro cui i Comuni devono costruire le gestioni associate obbligatorie al fine di arrivare a un riordino territoriale, che da anni chiediamo, e nel quale i piccoli comuni lombardi debbono trovare chiarezza di ruolo, di deleghe e di risorse. Abbiamo perciò richiesto sostegno al processo associativo prevedendo forme di finanziamento diretto e premialità finanziarie fiscali e di allentamento dei vincoli del Patto. Non possiamo infine dimenticare che sono in atto nel territorio lombardo diverse esperienze di studio e di avvio di fusioni di Comuni: un passaggio importante che monitoriamo con cura e che speriamo possa avere esito positivo. Anche a questo proposito il ruolo giocato da Regione Lombardia sarà centrale e, pertanto, abbiamo chiesto si superi la contraddittorietà dei pronunciamenti sino ad oggi intervenuti in merito all’esito dei referendum consultivi e che si possa prevedere un referendum day unico per le consultazioni dei cittadini. Mai come oggi possiamo affermare che i piccoli Comuni, e di converso tutta la Lombardia, sono al centro di un importante movimento riformatore. Se sapremo ben interpretarlo garantiremo e tuteleremo per il futuro le nostre comunità.

Lo studio, consegnato nel mese di luglio 2013, presenta molteplici scenari di fattibilità tutti compatibili con la normativa vigente. Tra i criteri fondamentali valutati nello studio ci sono:

• l’appartenenza di tutti i Comuni a una medesima Regione;
• i limiti demografici minimi dell’aggregazione, per cui la popolazione deve raggiungere almeno 5000 abitanti o i 3000 abitanti, in caso di Comuni appartenenti o appartenuti a Comunità Montane o il qua-druplo del numero di abitanti del Comune demograficamente più piccolo tra quelli associati;
• l’esclusione del mantenimento di Comuni singoli;
• la presenza di adiacenza tra Comuni costituenti l’aggregazione;
• i Comuni che compongono un’aggregazione devono essere sia confinanti sia adiacenti. Per confine si intende la semplice contiguità territoriale, mentre con adiacenza si intende l’assenza di vincoli di passaggio tra i Territori comunali ovvero la presenza di una viabilità agevole che consente il superamento dei confini tra due Comuni.

I criteri di preferibilità, invece, riguardano:

• Dispersione: la quantità, nella soluzione di riordino prescelta, di aggregazioni;
• Distribuzione del personale: il rapporto tra la popolazione e personale pre-sente in ciascuna delle aggregazioni selezionate;
• Robustezza: la composizione delle aggregazioni in una solu-zione di riordino relativamente alla presenza di Comuni in obbligo di gestione associata;
• Omogeneità: il grado di omogeneità territoriale, economica e culturale;
• Livello di collaborazione: i livelli di collaborazione mediante gestioni asso-ciate dei servizi esistenti.

Queste le soluzioni aggregative prese in considerazione da Ancitel:

Quella che è risultato maggiormente preferibile da parte dei tecnici è l’ipotesi C, ovvero quella che prevede la costituzione di n.2 Unione dei Comuni, una che interessi i Comuni da Piario ad Ardesio ed una che riguardi da Gromo a Valbondione: